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从寿光水灾看地方政府治理与山东经济困局

我不能随波浮沉,为了我致爱的亲人。再苦再难也要坚强,只为那些期待眼神。——刘欢《从头再来》
 
目录
一、天灾人祸,质疑重重
二、背后的反思:公共资源稀缺和地方财政紧张后的治理难题
三、延展的思考:山东经济“东北化”的困局与重生
 
一、天灾人祸,质疑重重
 
寿光洪水泛滥,大片农田和村庄被淹。中国的菜篮子遭受重创。据说直接损失达到上百亿元。寿光市委书记在新闻发布会上失声痛哭。“勤勤苦苦走过半生,今夜又重新走进风雨”。十几年的发展成果,可能真的要“从头再来”!
 
作为一个北方县区,全国500强,中国的菜都,寿光长期以来一直处于缺水干旱状态。这次洪水,媒体上说是二十年一遇,实际上至少是四十年一遇(本人的老家就是寿光,非常熟悉情况)。为什么今年会遭此极端天气?有人说是台风三连击,有人说是河道淤积阻塞。但不满和质疑情绪开始弥漫,坊间的观点认为此次寿光水患,是天灾,但主要是人祸。
 
网友们列出了很多事实和数据,有些网友甚至用卫星地图来证明这次灾祸的“不可思议”。同时也有官方专业人士用翔实的数据和技术模型,来为上游三个水库和政府的水务管理辩解。舆论稍稍平息,但依然有政府不解释难以平息质疑的几个疑问。而且,那“9999间被毁房屋”的临界数字,巧合的让人苦笑不得。山东人实在纯朴的性格,反映到官场上就有点魔幻和荒诞了。
 
一是在暴雨集中降水之前,寿光河段上游三个水库依然锁闸蓄水,似乎没有相应重视天气预报的台风警告(有个水库泄了一点),没有为即将到来的极端降水释放足够的蓄洪空间。原因何在?网友各种猜测,有人说这几年上游几个县区关着闸不放水是为了制造下游的水源紧张而卖个更好的价钱。上游地区水资源霸权主义自古以来有之。寿光历年向上游水库买水倒是不争的事实。
 
二是等到降水量集中暴增的那几天,寿光上游的三个水库却几乎同时大面积泄洪,根本没顾忌下游河道的承受能力。于是有人质疑,难道水库的功能只有抗旱?而且三个水库,难道不能依次彼此调节着释放洪峰?给下游一点平滑过渡的空间?这方面,“专业人士”也提出了自己的解释,但好像说服力不够。毕竟,在整个水道上,受伤的只有下游。
 
第三,也是最为吊诡的是,寿光被淹以后,有数据显示三个水库都还远远没有蓄满(数据来自知乎网友,未加证实)。于是有些控制不住情绪的网友认为这是上游县市的“恶意泄洪”?拿寿光的生命财产安全开玩笑。这种说法有点过激,但也要理解灾民当前的处境和心情。毕竟事实是诺大的河段只有寿光承受这次大灾;没水的时候花钱买水,水来了就被淹,搁谁都受不了。我所熟知的一些乡亲,拿出全部积蓄并借款建菜棚,一个大棚需要投资30多万。视频上绝望的菜农看到被淹的大棚哭喊“这可要了我的命了!”,这是一个家庭的破产,情绪并不夸张。
 
情绪最后终究要平复。那么事实到底是什么?恐怕还要等官方专业客观的调查报告。但是,一个事实可以确认的是,对寿光水灾第一时间报道的,并不是官方而是诸多自媒体。
 
二、背后的反思:公共资源稀缺和地方财政紧张后的治理难题
 
政府主要的职能之一,是用好财政和行政工具,利用集中力量办大事的机制优势,处理和解决自然灾害等紧急问题。因此一定是社会公共利益导向而绝不能是经济利益驱动。
 
寿光水灾背后反应的一些问题却绝非如此简单,需要深刻反思。过去几年,长时间处于缺水状态的寿光,一直靠购买上游地区的水来维持基本的生产生活。作为一种公共自然资源,如果供给充分无过高的采集处理和运输成本,自然应该免费使用。但近几年,北方地区持续干旱,各地的生产生活用水都变的紧张,水资源变得越来越稀缺。稀缺性带来商业化。加之寿光大力发展蔬菜经济,需要大量的农地用水。于是,上游水库县市也就坐地起价向寿光地区收费放水。寿光人也只能无奈接受。稀缺制造冲突,市场是解决这个冲突的一种方式,倒也不是不行。
 
然而,由此形成了地方政府之间的公共资源霸占和地方保护主义就很不应该了。轻一点的说,是地方政府经济锦标赛的一种表现形式,各地类似各国,也类似企业。比如临朐是水资源大国,寿光是蔬菜农产品大国,临朐向寿光卖水“分享”经济500强县的发展成果,毕竟大棚蔬菜是高度人工浇灌依赖的。寿光权衡利弊,也愿意拿出一部分财政购买。正常年景,可以通过这种交易结构平安度日。
 
问题出现在发生极端情形以后,地方政府之间的治理机制不仅没有发挥有形之手统筹协调的作用,反而在以邻为壑的地方保护主义中,让社会承担治理机制之殇的成本。说深一点,严重一点,是地方政府的治理体系出了大问题:不同地方之间,联合生产公共产品的成本越来越高;不仅如此,甚至制造互相制造外部性,让社会和环境承担风险外溢的成本。
 
财政问题是根源。当地方财政紧张之后,可能会出现一些基层权力机构为了赚钱滥用公共权力的问题。不该忘记历史,以及其他一些国家发生治理危机的教训,皆来自地方和基层权力机关的失调和滥用。尤其是,当财政出现紧缩的时候,基层权力可能会大肆透支社会稳定的成果,甚至掏空中央政府辛辛苦苦建立起来的稳定秩序。不到十年前突尼斯、埃及等国家的社会冲突,在一定程度上是因为财政紧缩后中央放权让基层自寻出路,比如警察滥收保护费打死研究生毕业找不到工作的小贩,引致全社会动荡。
 
例子举得可能有点极端,但是也不得不说这次水灾埋藏着社会的质疑和怨愤。死了不少人,很多家庭财产被毁,举家负债修建的大棚和养殖场等毁于一旦,很多地区十几年勤劳辛苦的劳动成果被大水冲走。如果这次水灾的原因跟社会沟通解释不好,责任追查不到位,是要埋藏隐患的。地方政府想到的肯定只是一时利益和当地任期内的维稳及自己的乌纱帽,极端情况下难免视整个国家的社会生态于不顾,这就希望中央政府参与进来并主导处理,站在整个国家和社会的长远角度去思考问题。治大国如烹小鲜,不能胡来。
 
中央政府代替地方政府处理并追责,是有足够的理论依据。政治学理论告诉我们,统一国家的作用就是内化不同地方之间的冲突,从而将交易成本降到最低。甚至,中国的国家起源途径之一,就是来自于组织大型水利治理工程。尧舜禹上古时代,黄河各段是不同的国家(部落)占有,由于各部落只为了自己的利益,发生灾害后或是以邻为壑行成互害模式,或是各扫门前无法形成共同治理,总之就是类似囚徒困境无法形成集体理性。国家统一以后(一开始是部落联盟),不同河段国家的冲突就可以内化,靠统一指挥和调度,基本上可以实现集中力量办大事的规模效应,以及解开囚徒困境的枷锁。
 
理解到这一层,就应该明白这次水灾,需要做的不仅是经济上的救助,还有地方政府治理机制的修复和完善,以及灾区群众集体心理的救治以平息社会大众的质疑。自然灾害造成的损失诚然可以通过经济手段修复,但政府的声誉和治理危机,以及更深层次的体制原因,则需要更加科学的公共管理方式和方法。比如建立和完善更加友好和注重互动性的新闻发言人制度等等。
 
三、延展的思考:山东经济“东北化”的困局与重生
 
拓展一下视野到整个山东经济的现实困境。近几年,山东经济形势不容乐观,出了各种各样的问题。有些人甚至称山东将成为第二个东北。山东经济东北化,区域性中等收入陷阱等问题,成为社会各界关注的热点和焦点。山东省政府也意识到了问题的严重性,2018年春节后第一个工作日,就召开万人大会,开启轰轰烈烈的新旧动能转换工程。
 
有形之手开始发挥作用。动员会之后就要安排落地执行。首先成立了由400亿政府引导基金杠杆撬动的,共接近6000亿的专项基金。各地项目也开始纷纷论证上马,一场热火朝天的与经济周期宿命抗争的群众战争似乎已经打响,一些效果也逐渐显现。毕竟,如果任凭市场经济的演化,恐怕好几个省委书记任期内都难以走出旧周期的困境。责任是谁的?任期内的都不愿意担吧。
 
人定胜天固然豪迈,但经济工作不是战争和救灾,首先需要分析和诊断症结所在,尊重规律对症下药,否则又是一场只留下过剩产能和天量地方债一地鸡毛的大跃进运动。问题的根本症结出在哪?可能就出在政府本身,尤其是地方政府的社会目标、财税偏好和服务能力,与新周期和产业调整的要求不相匹配。官本位,大国企,民营企业歧视,缺乏创新精神等老问题就不谈了,在这里只谈谈基层或县域政府的公共治理与新周期培育的关系问题。
 
我们在这里的观点很鲜明:最需要进行供给侧改革的,不是企业,而是政府本身。具体来说,就是地方政府——穿透到县级和乡镇级别——的财政管理和行政服务的效率问题。对比一下南方一些推进新旧动能转换比较成功的省份,无一不是去政府和国企中心化,实现民营经济分散化分布式发挥动能的经济模式。
 
新旧动能转换的出发点,首先是行政体系的新旧动能转换,政府自己完成了自我革命,由强势政府转为有为政府,最后转到有效政府、无为政府,让企业家站上经济发展的舞台,政府官员慢慢变为麦田的守望者,只负责保证规则的执行和应对紧急事件。
 
以正理国,以奇用兵,以无事取天下。老祖宗早就说明白了。然而,做他人的供给侧改革容易,做自己的供给侧改革难。倒逼式改革的悖论,本人在两年前就已经撰文分析了。(请参阅《打破改革的悖论更需顶层设计的智慧》)
 
现在用一个禅宗的公案来说明。一个小和尚跟师父说,有些习惯明知不对就是改不了。师父让小和尚拿起一个茶杯,然后往里面倒开水,不一会小和尚就烫的把被子放下了。师父说,放不下是因为还不够烫。倒逼式改革难改,是因为还没到最难的时候。然而,师父不能保证的是,在倒开水的过程中,杯子不会不会因为太烫被扔到地上摔碎?也就是陷入中等收入陷阱。
 
 
这次寿光洪灾,进一步让人担心县域政府的治理难题。中国经济的新周期,固然离不开大城市的资源集聚和增长极效应,然而整个地区的新周期崛起并持续下去,还是以千百个基层区域经济为基础。如果县域之间地方主义严重,例如面对洪灾,不是统一的水务管理而是以市场交易和以邻为壑为主要手段,那大国经济的规模效应何在?如果进一步乡镇和农村治理江湖化甚至黑社会化,哪家新兴企业敢来投资?对于山东,越来越多的资源向政府、国企和体制内集中,都想做市场的甲方,那么谁来撑起新动能发展的大任?何况财政的负担越来越重,向新动能和社会保障投入的资源将会越来越少。这难免是个恶性循环。
 
这次寿光洪水,无论是天灾还是人祸,似乎已不再重要,当前来看救灾和重建才是当务之急。然而,地方政府的治理问题,的确应该引起深思。因为这事关一个国家和地区社会经济发展的前途和命运。
 
本文作者赵建,西泽研究院院长,济南大学商学院教授。
 
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